這份“建議”不容輕視——天津市推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的實(shí)踐與思考

中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)刊文截圖

紀(jì)檢監(jiān)察建議工作是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)充分履行職責(zé)的重要體現(xiàn)，是深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、深化標(biāo)本兼治、構(gòu)建“三不”機(jī)制、奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利的有效方式。

為深入研究和推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的開展，近日，天津市紀(jì)委監(jiān)委成立專題調(diào)研組，通過聽匯報(bào)、查資料、座談研討等方式，系統(tǒng)梳理黨的十八大以來天津市紀(jì)檢監(jiān)察建議工作現(xiàn)狀和存在的主要問題，并有針對(duì)性地提出加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作的對(duì)策建議。

紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的實(shí)踐探索

黨的十八大以來，天津市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)黨紀(jì)法規(guī)，積極開展紀(jì)檢監(jiān)察建議工作，督促有關(guān)黨組織切實(shí)履行主體責(zé)任，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作向縱深發(fā)展。天津市各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)察建議1360余份，督促整改問題1500余個(gè)，督促建章立制470余條。

注重全過程提出建議。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置全過程，特別是開展監(jiān)督檢查過程中，著力發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)提出建議，寫好“后半篇文章”。如，在扶貧助困領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)治理中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)享受資金追繳不到位問題突出，專門下發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議責(zé)成排查追繳。

注重健全建議工作機(jī)制。探索建立一些配套工作機(jī)制，推動(dòng)了建議工作的有效開展。如，建立“三針對(duì)”建議提出機(jī)制，即針對(duì)查處的典型案件、發(fā)現(xiàn)的苗頭性傾向性問題、下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察工作突出問題，分類提出紀(jì)檢監(jiān)察建議；建立建議書制發(fā)“四統(tǒng)一”機(jī)制，即統(tǒng)一登記備案、統(tǒng)一建議內(nèi)容、統(tǒng)一工作流程、統(tǒng)一督查督辦，提高規(guī)范化水平。

注重增強(qiáng)建議執(zhí)行和實(shí)效。始終把紀(jì)檢監(jiān)察建議的執(zhí)行放在突出位置，結(jié)合各自實(shí)際，采取掛號(hào)銷賬管理、明確回復(fù)期限、跟蹤督促檢查、采納情況納入績(jī)效考核、整改情況“回頭看”等有效舉措，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察建議執(zhí)行到位、落實(shí)落地。把推動(dòng)解決問題、改進(jìn)工作、完善制度作為提出建議的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力起到“發(fā)出一份建議，解決一批問題，完善一批制度”的效果。

影響紀(jì)檢監(jiān)察建議取得實(shí)效的主要問題

對(duì)建議工作認(rèn)識(shí)不到位。多數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察組織都存在對(duì)紀(jì)律檢查建議、監(jiān)察建議的性質(zhì)、功能認(rèn)識(shí)不清，對(duì)行使建議權(quán)的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視程度不夠問題，甚至個(gè)別單位把紀(jì)檢監(jiān)察建議當(dāng)做可有可無的輔助手段，其表現(xiàn)主要是重查處輕建議、重紀(jì)檢監(jiān)察決定輕紀(jì)檢監(jiān)察建議。一些被建議單位認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察建議只是一般性工作建議，沒有紀(jì)法效力，執(zhí)行不積極不認(rèn)真甚至打折扣搞變通。如，近五年來，天津市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出的紀(jì)檢監(jiān)察建議書，只有13%收到反饋意見，且其中很多答復(fù)敷衍應(yīng)付。

建議使用不充分。一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)出于各方面因素的考慮，不愿使用紀(jì)檢監(jiān)察建議，該用不用的現(xiàn)象大量存在，甚至有的部門和單位至今沒有破題。如，黨的十八大以來，天津市各區(qū)紀(jì)委監(jiān)委發(fā)出紀(jì)檢監(jiān)察建議僅占立案總數(shù)的7%；超一成的市紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)至今沒有發(fā)出過規(guī)范的紀(jì)檢監(jiān)察建議書。國(guó)家監(jiān)察法實(shí)施以來，天津市各區(qū)紀(jì)委監(jiān)委和市紀(jì)委監(jiān)委各派駐機(jī)構(gòu)發(fā)出的監(jiān)察建議平均每個(gè)單位不到一份，近八成的單位沒有發(fā)過監(jiān)察建議。

建議程序內(nèi)容不規(guī)范。由于紀(jì)檢監(jiān)察建議的具體程序性規(guī)定和文書規(guī)范的缺失，“誰(shuí)來提、向誰(shuí)提、提什么、如何提”問題不明確，導(dǎo)致普遍存在建議程序隨意性大，建議書內(nèi)容形式不規(guī)范問題。建議工作沒有歸口管理部門，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室等業(yè)務(wù)部門均可提出紀(jì)檢監(jiān)察建議，但沒有明確由哪個(gè)部門歸口管理，出現(xiàn)“多龍治水”現(xiàn)象。建議內(nèi)容針對(duì)性操作性不強(qiáng)，多數(shù)建議書都不同程度存在理由闡述不充分，分析不到位甚至沒有分析，建議過于原則、不具操作性問題。建議書名稱多數(shù)不規(guī)范，如“執(zhí)紀(jì)審查建議書”“紀(jì)律審查建議函”“問責(zé)情況建議函”“監(jiān)督建議函”“監(jiān)督建議書”“處理意見函”“督辦函”等。

建議執(zhí)行不得力。對(duì)發(fā)出的紀(jì)檢監(jiān)察建議，多數(shù)基層紀(jì)檢監(jiān)察組織都沒有建立跟蹤督辦、檢查指導(dǎo)、抽查回訪、追責(zé)問責(zé)等配套工作機(jī)制，“一發(fā)了之”“報(bào)來即結(jié)”“不報(bào)不問”現(xiàn)象普遍存在，一定程度上影響了紀(jì)檢監(jiān)察建議的權(quán)威和效力。如，一些單位發(fā)出建議書的數(shù)量與推動(dòng)整改問題和建章立制數(shù)量不成比例，后者數(shù)量不到前者的一半，有的僅為1/5。

建議工作進(jìn)展不平衡。從層級(jí)看，呈逐級(jí)遞減態(tài)勢(shì)，市級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)使用紀(jì)檢監(jiān)察建議的數(shù)量多于區(qū)級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察組織只有個(gè)別單位發(fā)過建議書。從建議類型看，紀(jì)律檢查建議明顯多于行政監(jiān)察建議和國(guó)家監(jiān)察建議。如，近五年來，天津市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出的紀(jì)律檢查建議是監(jiān)察建議的3.4倍。從執(zhí)行效果看，通過紀(jì)檢監(jiān)察建議督促整改問題多，督促完善制度的相對(duì)較少。從區(qū)域看，涉農(nóng)區(qū)使用紀(jì)檢監(jiān)察建議數(shù)量明顯多于城區(qū)和環(huán)城區(qū)。

提升紀(jì)檢監(jiān)察建議工作規(guī)范化、制度化水平

堅(jiān)持正確政治方向。加強(qiáng)和規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為根本指引，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”，把講政治的要求貫穿到紀(jì)檢監(jiān)察建議工作全過程，有針對(duì)性地強(qiáng)化監(jiān)管、完善制度、健全機(jī)制，懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸，做到懲防結(jié)合，才能使監(jiān)督工作落到實(shí)處，真正發(fā)揮監(jiān)督職能作用。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向。注重發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察建議發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的糾偏功能，紀(jì)律檢查建議重點(diǎn)圍繞在監(jiān)督檢查、紀(jì)律審查過程中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題，以及在全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在的突出的、深層次問題，向有關(guān)部門黨組織或下級(jí)機(jī)構(gòu)黨組織提出整改建議；監(jiān)察建議重點(diǎn)圍繞在監(jiān)督、調(diào)查、處置過程中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)等方面存在的問題，向相關(guān)單位提出糾正措施、完善管理、健全制約和監(jiān)督權(quán)力制度等建議。

堅(jiān)持依紀(jì)依法。開展紀(jì)檢監(jiān)察建議工作必須準(zhǔn)確把握紀(jì)檢監(jiān)察建議書的具體適用情形，嚴(yán)格遵循紀(jì)檢監(jiān)察建議書的制發(fā)、內(nèi)容和審批程序，同時(shí)要做好建議書的送達(dá)等工作。以審查調(diào)查認(rèn)定的違紀(jì)違法案件事實(shí)或監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和查證的事實(shí)為依據(jù)，以黨章黨規(guī)黨紀(jì)、憲法法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，提出合法合理準(zhǔn)確的建議，努力做到主體適格、依據(jù)明確、內(nèi)容準(zhǔn)確、程序正確、適用精確，堅(jiān)決防止紀(jì)檢監(jiān)察建議工作隨意性和盲目性，不得以“口頭建議”“建議函”等方式代替紀(jì)檢監(jiān)察建議書。

堅(jiān)持嚴(yán)肅性和權(quán)威性。提出紀(jì)檢監(jiān)察建議書是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的法定權(quán)限和手段，撰寫建議書必須注重建議書的質(zhì)量、規(guī)范建議書格式、統(tǒng)一文號(hào)管理等，切實(shí)增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的嚴(yán)肅性；同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書是依規(guī)依紀(jì)履行職責(zé)的法定行為，具有強(qiáng)制性，相關(guān)單位不落實(shí)不采納的，必須承擔(dān)相應(yīng)的紀(jì)律和法律責(zé)任，要以嚴(yán)肅的責(zé)任追究，切實(shí)維護(hù)紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的權(quán)威性。

堅(jiān)持完善工作機(jī)制。抓完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部統(tǒng)籌和部門聯(lián)動(dòng)，將建議書的制發(fā)和落實(shí)情況與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督和派駐監(jiān)督銜接貫通，推動(dòng)形成監(jiān)督合力。完善跟蹤督查機(jī)制，由使用紀(jì)檢監(jiān)察建議的部門負(fù)責(zé)日常指導(dǎo)督促和抽查回訪，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、督促落實(shí)。完善檢查考核機(jī)制，將紀(jì)檢監(jiān)察建議的開展和采納、落實(shí)情況納入“兩個(gè)責(zé)任”考核內(nèi)容。完善追責(zé)問責(zé)機(jī)制，對(duì)存在應(yīng)發(fā)不發(fā)、對(duì)提出建議工作敷衍應(yīng)付、無正當(dāng)理由拒不采納、不按時(shí)反饋落實(shí)整改情況或落實(shí)不到位情況的單位和部門，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，視情通報(bào)曝光。（天津市紀(jì)委監(jiān)委調(diào)研組）

【鏈接】

什么是紀(jì)檢監(jiān)察建議

紀(jì)檢監(jiān)察建議是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的法定權(quán)限和手段，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書是依規(guī)依紀(jì)依法履行職責(zé)的法定行為，具有強(qiáng)制性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展紀(jì)檢監(jiān)察建議工作以制發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書為主要方式。紀(jì)檢監(jiān)察建議書分為紀(jì)律檢查建議書和監(jiān)察建議書兩種形式（必要時(shí)可以合并為紀(jì)檢監(jiān)察建議書）。根據(jù)實(shí)際情況，可單獨(dú)使用，也可合并使用。

●紀(jì)律檢查建議，是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督檢查、特別是紀(jì)律審查過程中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問題，以及在全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在的突出的、深層次問題，向有關(guān)部門黨組織或下級(jí)機(jī)構(gòu)黨組織提出的建議。

有下列情形之一的，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)可以使用紀(jì)律檢查建議書：

經(jīng)初步核實(shí)，雖有違紀(jì)事實(shí)，但情節(jié)輕微，不需追究黨紀(jì)責(zé)任，建議有關(guān)黨組織作出其他處理的；就暴露出的問題，建議有關(guān)黨組織分析原因、完善制度、堵塞漏洞、改進(jìn)工作的；針對(duì)一些苗頭性、傾向性的典型問題，建議加以制止、批評(píng)教育、加強(qiáng)監(jiān)管，防止小錯(cuò)釀成大錯(cuò)的；紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)采取建議方式更為適宜的其他情形。（據(jù)《天津市紀(jì)委監(jiān)委關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的實(shí)施意見（試行）》）

●監(jiān)察建議，是監(jiān)察機(jī)關(guān)在依法履行監(jiān)察職能過程中，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出糾正措施、完善管理、健全制約和監(jiān)督權(quán)力制度等的建議。

有下列情形之一的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以使用監(jiān)察建議書:

拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律法規(guī)或者國(guó)家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；給國(guó)家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的；監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)存在問題，需要完善廉政建設(shè)制度或者采取相關(guān)措施整改的；監(jiān)察對(duì)象所在單位履行職責(zé)存在問題，需要采取相關(guān)措施整改的；等等。（據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義）