如何落實《問責條例》有關準確界定對象、分清責任的規(guī)定？ 注意“四個區(qū)分” 夯實精準問責基礎

中國紀檢監(jiān)察雜志刊文截圖

實現(xiàn)精準問責，問責事實清楚是關鍵，問責程序合規(guī)是保障，而準確界定問責對象、科學劃分責任則是基礎。新修訂的《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）第五條進一步明確問責對象，第六條規(guī)定問責應分清責任，旨在避免問責不力、泛化簡單化等問題，著力提高黨的問責工作的政治性、精準性和實效性。實踐中，落實好這些規(guī)定，應當注意“四個區(qū)分”，明確該問誰的責任，把該打板子的對象選準，把該承擔的責任厘清，進而確定板子怎么打、打多重，讓被問責的領導干部心服口服。

區(qū)分追責對象和問責對象。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）第六條規(guī)定，“本條例適用于違犯黨紀應當受到黨紀責任追究的黨組織和黨員”，第三十七條則進一步將違紀行為有關責任人員區(qū)分為直接責任者、主要領導責任者和重要領導責任者?！秵栘煑l例》第四條規(guī)定，問責問的是失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監(jiān)督責任、領導責任，第六條將領導干部的責任區(qū)分為主要領導責任和重要領導責任。由此可見，《紀律處分條例》實際對追責對象予以界定，而《問責條例》僅是對問責對象作了更明確的規(guī)定。通過對比不難發(fā)現(xiàn)，《紀律處分條例》中“追責對象”包含普通黨員和負有直接責任的黨員領導干部，其范圍遠比《問責條例》規(guī)定的負有領導責任的“問責對象”寬泛很多。實踐中，往往出現(xiàn)對普通黨員進行追責，卻被當作“問責對象”被問責的情況。如今年上半年，天津市紀委監(jiān)委在受理某區(qū)區(qū)委委員、某鎮(zhèn)黨委書記因推動落實精準扶貧和幫扶困難群眾工作不到位，致使困難群眾沒有得到有效救助而被問責的報批案件中，發(fā)現(xiàn)該區(qū)對鎮(zhèn)、區(qū)辦理低保的具體工作人員及幫扶困難群眾的包村干部等十幾名一線工作人員均提出不同的“問責”處理建議。實際上，涉案的具體工作人員對違紀后果的發(fā)生起決定性作用，承擔的是直接責任，應屬于《紀律處分條例》中的追責對象，不屬于《問責條例》中規(guī)定的負有“主體責任、監(jiān)督責任、領導責任”的問責對象。這樣大面積“問責”反而降低了問責的嚴肅性。而對于該區(qū)區(qū)委委員、鎮(zhèn)黨委書記而言，其在幫扶困難群眾方面履責不力，使得該鎮(zhèn)困難群眾沒有得到有效救助，對此應承擔相應領導責任，對其處理屬于問責。對此，我們進行了糾正。準確界定追責和問責的區(qū)別，對防止問責泛化，增強問責工作的政治性、嚴肅性，有著極其重要的作用。因此，實踐中首先要厘清追責和問責的關系，避免將普通的追究直接責任等同于問責，準確界定承擔直接責任的當事人和承擔領導責任的領導干部，從而精準區(qū)分追責對象和問責對象，真正體現(xiàn)問責的權威性。

區(qū)分主要領導責任和重要領導責任。《問責條例》第六條不僅要求問責應當分清責任，還具體區(qū)分全面領導責任、主要領導責任和重要領導責任。實踐中，應防止以重要領導責任代替主要領導責任，出現(xiàn)問責處理不平衡的情況。如在近期天津市紀委監(jiān)委處理的某市管國有企業(yè)違規(guī)為領導班子成員發(fā)放補充公積金的違紀案件中，辦案部門對擅自決定違規(guī)發(fā)放的時任黨委書記柳某某僅提出黨內警告的處理建議，而對只負責簽字落實的分管財務工作的黨委副書記岳某某、分管人事工作的工會主席吳某某則提出了黨內嚴重警告并匹配政務處分的處理建議。審理過程中，我們認為柳某某作為黨委主要負責人，違規(guī)決定發(fā)放班子成員補充公積金的問題在企業(yè)職工中造成嚴重不良影響，對其應按照負有主要領導責任予以嚴肅問責，而分管相關工作的岳某某、吳某某作為參與決策者，對他們應按照負有重要領導責任予以問責。結合案件各方面因素，我們將柳某某調整為較重的處理檔次，對岳某某、吳某某的處理檔次相應減輕，做到權責一致，錯責相當，進一步增強問責工作的科學性和精準性。

區(qū)分主管職責和協(xié)助職責。《問責條例》第六條第一款突出強調“在職責范圍內”承擔責任，第三款要求黨組織和黨的領導干部不得向下級黨組織和干部推卸責任。實踐中，往往會出現(xiàn)問責時，主管部門被問責處理輕，而協(xié)助配合部門被從重問責的情況，有時甚至出現(xiàn)“無權有責”的亂問責現(xiàn)象，影響了問責效果。如近期天津市紀委監(jiān)委受理的某區(qū)一街道辦事處原副主任翟某某政務處分申訴案件時發(fā)現(xiàn)，該區(qū)監(jiān)察機關認定翟某某作為街道辦副主任分管轄區(qū)內“散亂污”企業(yè)的排查清理整治工作期間，未按照區(qū)政府要求對轄區(qū)內已排查到的“散亂污”企業(yè)進行執(zhí)法清理整治，對其落實環(huán)保責任不力進行問責，給予其政務撤職處分。在復核中我們發(fā)現(xiàn)，根據(jù)法律規(guī)定和區(qū)政府工作方案，打擊環(huán)境違法行為、清理整治“散亂污”企業(yè)系生態(tài)環(huán)境部門等執(zhí)法部門的法定職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并無環(huán)保執(zhí)法權限，僅在此項工作中負有協(xié)助職責。而翟某某作為無執(zhí)法權限并履行協(xié)助職責的街道辦有關領導，卻受到與享有執(zhí)法權并負有主管職責的生態(tài)環(huán)境部門有關領導同樣的問責處理，均被給予政務撤職處分。我們經復核認為，該區(qū)監(jiān)察機關對翟某某的問責存在職責不清問題，加上其他有關程序存在瑕疵等因素，最終建議區(qū)監(jiān)察機關撤銷原處分決定重新審理。可見，問責時應充分考慮其是否具備履職條件和職責權限，嚴格區(qū)分主管職責和協(xié)助職責，尤其是避免片面強調“屬地管理”、將上級主管部門職責分解給基層的做法，防止“無權有責”“權責不當”等問責錯誤的現(xiàn)象發(fā)生，做到不枉不縱。

區(qū)分失職失責和工作瑕疵。《問責條例》第七條對問責情形作出詳細規(guī)定，總結起來就是在黨的建設、黨的事業(yè)中失職失責的情形。第十七條還嚴格落實習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”要求，規(guī)定了不予問責或者免予問責的情形，為敢于擔當作為的干部撐腰鼓勁，有利于營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。實踐中，除準確把握《問責條例》第十七條體現(xiàn)的“三個區(qū)分開來”要求外，還應避免隨意夸大責任，直接將工作瑕疵與工作明顯失職失責等同起來，導致“一有錯就問責”“一問責就動紀”等問責泛化的現(xiàn)象發(fā)生。如我們在近期受理的一起問責案件中，辦案部門提出某黨政機關黨組書記張某某落實巡視整改要求不到位，未按天津市委巡視整改要求制定專項整治方案，僅在大的整改方案中進行部署，導致整改方案與市委要求對應性差等問題，從而提出給予其黨內警告處分。經對全案證據(jù)分析審核，我們認為張某某在落實巡視整改過程中作了多次專題研究部署、分解任務推動落實等大量有力的工作，僅是在工作方式上存在不足，導致任務分解不科學，因此提出不使用紀律手段而是對其予以誡勉的方式進行問責。最終張某某表態(tài)心服口服，接受誡勉的問責方式，并表示今后注意改進工作方式等，收到了良好效果。因此，實踐中應嚴格區(qū)分工作瑕疵不足與工作明顯失職失責的情形，充分研判擬問責領導干部應承擔的責任大小，在此基礎上選擇更科學嚴謹?shù)奶幚矸绞?，確保不讓積極工作的領導干部“承重”，實現(xiàn)問責的精準有效。（劉珍 作者單位：天津市紀委監(jiān)委）