業(yè)務探討 | 監(jiān)察調查與刑事訴訟的有效銜接

（原標題：業(yè)務探討 | 監(jiān)察調查與刑事訴訟的有效銜接——訪國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員卞建林）

十九屆中央紀委三次全會強調，要深化國家監(jiān)察體制改革，研究監(jiān)察法實施過程中的新情況、新問題，實現(xiàn)執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法。自監(jiān)察機關專門行使職務犯罪調查權后，監(jiān)察調查如何與刑事訴訟有序銜接的問題是監(jiān)察體制改革中最重要的問題之一。近日，中央紀委國家監(jiān)委網站就監(jiān)察調查與刑事訴訟銜接過程中的有關問題，采訪了國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員、中國政法大學訴訟法學研究院教授卞建林。

卞建林

問：監(jiān)察機關與其他機關在案件管轄上應該如何協(xié)調對接？

卞建林：各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依法對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察。國家監(jiān)察體制改革的重要內容之一就是將原由檢察機關承擔的職務犯罪偵查職能轉至監(jiān)察委員會，這也改變了以往我國刑事案件職能管轄的格局。去年新修改的刑事訴訟法對監(jiān)察機關與其他機關在案件管轄上的協(xié)調對接問題作出了規(guī)定，具體來看：

其一，監(jiān)察委員會依法調查職務違法和職務犯罪，故有權管轄公職人員實施的貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守等職務犯罪案件。根據(jù)《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》的相關規(guī)定，具體又包括了6類犯罪88個罪名。

其二，人民檢察院可以管轄在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，具體涉及14個罪名。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，也可以由人民檢察院管轄。

其三，除法律另有規(guī)定之外，刑事案件由公安機關管轄。

其四，人民法院管轄自訴案件。

當監(jiān)察機關與其他機關對案件產生管轄競合時，原則上應當根據(jù)監(jiān)察法第三十四條的規(guī)定，實行由監(jiān)察機關為主導的原則。即被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關為主調查，其他機關予以協(xié)助。但需要指出的是，實踐中可以由監(jiān)察機關與其他機關協(xié)商解決管轄問題，即建立案件管轄的前置協(xié)調溝通機制。這是因為“一刀切”地適用監(jiān)察機關為主導的原則，可能與監(jiān)察機關承擔的反腐敗職能不符，反而不利于某些案件的辦理。同時，根據(jù)司法實踐的經驗來看，當產生職能管轄競合的情況時，以涉嫌主罪來確定管轄主體也往往更利于案件的辦理。這與監(jiān)察法第四條所確立的互相配合原則也是相一致的。

問：留置措施與刑事強制措施銜接過程中應該注意哪些問題？

卞建林：監(jiān)察法第四十七條對留置措施與刑事強制措施的銜接作出原則性規(guī)定：“對監(jiān)察機關移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人采取強制措施。”修改后的刑事訴訟法第一百七十條則進一步明確：“對于監(jiān)察機關移送起訴的已經采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”由此可見，在監(jiān)察機關調查的案件進入到刑事訴訟以后，應當先由檢察機關采取拘留措施作為過渡并利用拘留的期限進行審查，作出是否適用刑事強制措施的決定。

在留置措施與刑事強制措施銜接過程中，需要注意兩個問題：

第一，留置措施與刑事拘留的銜接是“自動銜接”，而是否需要變更采取其他強制措施，則必須經過檢察機關嚴格審查。即對已經采取留置措施的被調查人，一律適用先行拘留，檢察機關應當利用先行拘留的過渡期，對是否適用逮捕、取保候審或者監(jiān)視居住進行審查決定。如果檢察機關決定適用逮捕措施，則應依照刑事訴訟法的規(guī)定進行審查批捕與羈押必要性審查。如此才能將留置措施納入刑事法治軌道，依法保障被調查人的合法權益。

第二，對于程序發(fā)生倒流的情況，即檢察機關審查起訴時決定逮捕的犯罪嫌疑人，如果退回監(jiān)察機關補充調查后應當如何處理。這其中涉及刑事強制措施的轉換、羈押地點的改變、期間的計算甚至是刑期折抵等問題。我認為，應當適用“案退人不退”的原則，即使案件退回監(jiān)察機關補充調查，也不宜恢復留置措施。這是因為退回補充調查并未改變案件已經進入審查起訴階段的事實，且無論是從便利與效率的角度考量，或是基于對被羈押人監(jiān)管安全的考慮，都無必要再重新恢復適用留置措施。

問：監(jiān)察程序與公訴程序銜接過程中應該注意哪些問題？

卞建林：監(jiān)察調查程序與刑事公訴程序的銜接應當建立在配合與制約的原則之上，即監(jiān)察機關行使監(jiān)察調查職權應當嚴格遵守監(jiān)察法和其他法律的有關規(guī)定，與檢察機關互相配合、互相制約，以保證法律準確有效地執(zhí)行。

其一，在監(jiān)察調查程序與刑事公訴程序的銜接過程中，檢察機關應當對監(jiān)察機關移送案件從認定事實、審查證據(jù)、適用法律等進行全面審查，嚴格把好事實關、證據(jù)關、法律關、程序關，確保監(jiān)察調查程序與公訴程序的規(guī)范銜接和案件質量。

其二，對于經審查有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形的，經上一級檢察機關批準，檢察機關應當依法作出不起訴的決定，監(jiān)察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級檢察機關提請復議。

其三，在監(jiān)察調查程序與刑事公訴程序的銜接過程中，還應當依法發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，這主要表現(xiàn)為檢察機關對于監(jiān)察案件的退補，即檢察機關對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，經審査認為需要補充核實的，應當退回監(jiān)察機關補充調査，必要時可以自行補充偵查。對于退回監(jiān)察機關補充調查的，監(jiān)察機關應當及時開展相關調查工作，并向檢察機關積極反饋有關補充調查的情況。案件是否退補或者不訴，一切取決于事實和法律。此外，為提高退回補充調查的質量，按照中央推進以審判為中心刑事訴訟制度改革意見的精神，檢察機關應當對退回補充調查提出明確的要求和指導性意見。

問：監(jiān)察程序與審判程序銜接過程中應該注意哪些問題？

卞建林：監(jiān)察調查程序與刑事審判程序的銜接必須貫徹中央有關精神，體現(xiàn)司法改革成果。黨的十八屆四中全會明確提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經得起法律的檢驗”。當下我國正在推進以審判為中心的訴訟制度改革，其主要內容就是要確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經得起法律的檢驗，保證庭審在查明事實、認定證據(jù)、保護訴權、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。其主要目的是使各專門機關、各辦案部門、各訴訟階段重視庭審的決定性作用，嚴格證據(jù)標準，確保案件質量。推進“以審判為中心”，需要進一步理順偵查權、檢察權和審判權分工配合制約的關系，強化審判權在司法權力配置和運行中的核心地位。從此意義上來看，對調整監(jiān)察機關與審判機關的關系也是相契合的。在監(jiān)察程序與審判程序的銜接過程中，人民法院應當通過法庭審理對監(jiān)察調查收集的證據(jù)進行審查，對監(jiān)察調查的行為進行評價，對監(jiān)察調查的結論進行裁判，對以違法方法收集的證據(jù)進行排除，從而發(fā)揮刑事審判對監(jiān)察調查的制約作用。

其一，非法證據(jù)排除規(guī)則同樣適用于監(jiān)察調查，因而當監(jiān)察案件進入到審判階段后，法院有權對調查收集證據(jù)的合法性進行審查，對確認或者不能排除存在以非法方法收集證據(jù)情形的，對有關證據(jù)應當予以排除。

其二，在監(jiān)察案件進入到審判階段后，如果監(jiān)察調查收集證據(jù)的合法性產生爭議，人民法院認為需要調取對證據(jù)合法性進行審查的錄音錄像，可以同監(jiān)察機關溝通協(xié)商后予以調取。確有必要時，也不排除法院通知監(jiān)察調查人員或者其他人員出庭說明情況。

其三，以審判為中心，關鍵在于以庭審為中心，要真正落實案件事實查明認定在法庭，訴訟證據(jù)展示質證在法庭，訴辯意見發(fā)表在法庭。對于監(jiān)察案件，同樣要求全面貫徹證據(jù)裁判原則，落實證人、鑒定人出庭制度。人民法院應當堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩，堅持罪刑法定，疑罪從無，堅決防止設定“零無罪”“零上訴”等不切實際的工作目標，從而發(fā)揮審判對調查的制約作用，倒逼和促進監(jiān)察調查保障案件質量。（中央紀委國家監(jiān)委網站 曹靜靜）