不作為、亂作為等違紀(jì)行為的認(rèn)定

典型案例

某市環(huán)保局原黨組書記、局長(zhǎng)鹿某對(duì)企業(yè)推諉、慢作為及收受賄賂問(wèn)題。某風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目已取得用地批復(fù)并通過(guò)環(huán)評(píng)驗(yàn)收，還需經(jīng)該市人民政府規(guī)委會(huì)通過(guò)。2018年4月20日至5月23日，該市政府召開三次規(guī)委會(huì)，鹿某兩次以無(wú)明確依據(jù)的理由拒絕簽字并缺席第三次會(huì)議，嚴(yán)重影響了企業(yè)的審批進(jìn)度和政府工作效率；對(duì)造紙產(chǎn)業(yè)園某企業(yè)提出的環(huán)保審批事項(xiàng)不予受理，消極對(duì)待，使企業(yè)實(shí)際困難長(zhǎng)期得不到解決；利用職務(wù)便利在企業(yè)環(huán)評(píng)預(yù)審等方面為他人謀取利益，索要企業(yè)財(cái)物。經(jīng)查，鹿某還涉及其他違紀(jì)違法問(wèn)題。2018年8月20日，鹿某受到開除黨籍、開除公職處分，已被移送司法機(jī)關(guān)。

違紀(jì)認(rèn)定

不作為、亂作為，新官不理舊事，言而無(wú)信，重招商輕落地、輕服務(wù)，影響營(yíng)商環(huán)境，是服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的形式主義、官僚主義問(wèn)題，是損害群眾利益的行為。良好的投資環(huán)境，是企業(yè)家、投資者的信心之源。構(gòu)建良好的招商引資環(huán)境，樹立地方政府親商安商的良好形象，集聚企業(yè)力量，有利于在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中把握先機(jī)，有利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。但是，當(dāng)前在一些地方和部門仍存在著不作為、亂作為，新官不理舊事等破壞營(yíng)商環(huán)境的行為，主要表現(xiàn)有：一些部門和單位對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作重視不夠、標(biāo)準(zhǔn)不高、整治的力度不大，滿足于泛泛提要求，沒(méi)有深入細(xì)致研究、認(rèn)認(rèn)真真反思、扎扎實(shí)實(shí)整改，壓力傳導(dǎo)不到基層，效果沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。在涉企服務(wù)中，一些職能部門沒(méi)有真正進(jìn)入“服務(wù)”角色，官本位意識(shí)濃重，各自為政，缺乏溝通協(xié)作意識(shí)，相關(guān)基層政府部門和單位不按時(shí)限要求為企業(yè)辦理，辦事拖拉，效率不高，不作為、慢作為問(wèn)題突出；在履行相關(guān)審批責(zé)任、維護(hù)市場(chǎng)秩序工作中亂作為，一些黨員干部涉嫌向他人索要好處費(fèi)、變相設(shè)置審批前置條件和提高門檻；一些基層干部和執(zhí)法人員在行政和執(zhí)法上存在惰性，個(gè)別人員甚至執(zhí)法不公、隨意執(zhí)法，存在“小鬼難纏”、推諉扯皮等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，反映了一些政府部門和黨員干部在涉企服務(wù)方面的責(zé)任缺失、能力缺失。漠視營(yíng)商環(huán)境和企業(yè)訴求甚至侵害企業(yè)權(quán)益，傷害了市場(chǎng)主體的利益和熱情，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境造成惡劣影響，危害不容忽視。利民之事，絲發(fā)必興；厲民之事，毫末必去。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，必須高度重視營(yíng)商環(huán)境，不斷提高區(qū)域發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力。各級(jí)黨委和政府要樹立“人人都是投資環(huán)境、個(gè)個(gè)都為招商引資服務(wù)”的政務(wù)理念，通過(guò)細(xì)致的工作正面引導(dǎo)、嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)處理問(wèn)題，切實(shí)優(yōu)化投資環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)投資的吸引力和凝聚力。在構(gòu)建優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中，既要實(shí)現(xiàn)門好進(jìn)、臉好看、事好辦，又要防止各種故意刁難投資者、吃拿卡要、勒索企業(yè)等違規(guī)違法行為。此外，曝光破壞營(yíng)商環(huán)境典型案例，問(wèn)責(zé)相關(guān)責(zé)任人，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措。對(duì)破壞營(yíng)商環(huán)境的行為，要做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，曝光一起”，做到“零容忍”，對(duì)事必須整改，對(duì)人必須問(wèn)責(zé)，對(duì)破壞營(yíng)商環(huán)境行為堅(jiān)決說(shuō)“不”，以嚴(yán)明的紀(jì)律為地方和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障。

本案中，鹿某作為環(huán)保局局長(zhǎng)，本應(yīng)當(dāng)積極服務(wù)企業(yè)，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。但其卻不作為、慢作為，怠于履行職責(zé)，漠視企業(yè)訴求甚至侵害企業(yè)權(quán)益，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展設(shè)置障礙，傷害了企業(yè)的利益和熱情，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境造成惡劣影響，應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究。

一、違紀(jì)構(gòu)成要件

根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第一百一十六條規(guī)定，不作為、亂作為影響營(yíng)商環(huán)境等損害群眾利益行為，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，要給予紀(jì)律處分。認(rèn)定此行為，應(yīng)符合以下構(gòu)成要件。

1.主體。本違紀(jì)行為的主體是特殊主體，既包括從事公務(wù)的黨員干部，也包括農(nóng)村、社區(qū)等基層黨員干部，還包括黨組織。黨組織有本行為的，追究直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的紀(jì)律責(zé)任。

2.主觀方面。本違紀(jì)行為在主觀方面可以是故意，即行為人明知道不應(yīng)該不作為、亂作為影響營(yíng)商環(huán)境等損害群眾利益，仍然故意為之。

3.客體。本違紀(jì)行為侵犯的客體是黨的優(yōu)良作風(fēng)和群眾的切身利益。

4.客觀方面。本違紀(jì)行為在客觀方面表現(xiàn)為在不作為、亂作為影響營(yíng)商環(huán)境等損害群眾利益。主要有以下具體表現(xiàn)形式。

一是違反有關(guān)規(guī)定向企業(yè)攤派費(fèi)用、亂收費(fèi)，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的。所謂的“違反有關(guān)規(guī)定”，主要是指違反黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問(wèn)題的決定》等有關(guān)規(guī)定。在《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中，黨中央、國(guó)務(wù)院重申：在國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定之外，要求有關(guān)單位或個(gè)人無(wú)償?shù)?、非自愿地提供?cái)力、物力和人力的行為都是攤派，一律予以禁止。任何地方、部門和單位都不準(zhǔn)收取上述文件所禁止的費(fèi)用，不得以贊助、捐贈(zèng)等為名變相向行政事業(yè)單位、企業(yè)和個(gè)人攤派。對(duì)目無(wú)法紀(jì)，繼續(xù)亂收費(fèi)、亂罰款和攤派的單位，其非法收入除按規(guī)定退還被收、被罰、被攤派的單位和個(gè)人，其余全部沒(méi)收上繳財(cái)政，并由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或主管部門給予這些單位和審批部門領(lǐng)導(dǎo)人相應(yīng)的黨紀(jì)處分、政務(wù)處分。對(duì)私分財(cái)物、貪贓枉法或打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人者，要依法從重處理。

二是違反有關(guān)規(guī)定扣留、收繳企業(yè)和群眾款物或者處罰企業(yè)和群眾的。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，黨員干部不能隨意扣留、收繳企業(yè)和群眾款物或處罰企業(yè)和群眾。所謂的“扣留”，是指用強(qiáng)制手段把人或物留（扣）住不放?？哿粢话阌尚姓C(jī)關(guān)依法進(jìn)行，其他單位和個(gè)人不得隨意使用。所謂的“收繳”，是指用強(qiáng)制手段查收繳獲群眾的財(cái)物。一般來(lái)說(shuō)，收繳同樣屬于行政執(zhí)法部門的一項(xiàng)職權(quán)，只能由有關(guān)部門依法進(jìn)行。所謂的“處罰”，是指有關(guān)部門對(duì)犯錯(cuò)誤或犯罪的人加以懲治的強(qiáng)制措施。如治安管理處罰，就是公安機(jī)關(guān)依法對(duì)擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，尚不夠刑事處罰的處理懲罰。處罰同樣屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)，只能由有關(guān)部門依法進(jìn)行。對(duì)違紀(jì)違法扣留、收繳企業(yè)和群眾款物或者處罰企業(yè)和群眾的，必須嚴(yán)肅追究責(zé)任。

三是在管理、服務(wù)活動(dòng)中違反有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用的。為企業(yè)和群眾服務(wù)是黨員干部、公職人員的義務(wù)，特別是基層黨組織和行政部門，直接面對(duì)群眾、聯(lián)系群眾，往往承擔(dān)著更多的管理服務(wù)職責(zé)。這些對(duì)企業(yè)和群眾的管理服務(wù)活動(dòng)，大多數(shù)都是義務(wù)的、免費(fèi)的，具有公益性質(zhì)的，隨意收取費(fèi)用就是違反黨紀(jì)的行為。當(dāng)然，對(duì)企業(yè)和群眾的管理在管理、服務(wù)活動(dòng)中，有一些是需要向企業(yè)和群眾收取費(fèi)用的，這些收費(fèi)活動(dòng)在性質(zhì)上屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定和程序辦理。如果違反法律法規(guī)制度行使，就要受到黨紀(jì)政務(wù)處分。

四是在辦理涉及企業(yè)和群眾事務(wù)時(shí)故意刁難、吃拿卡要的。所謂“辦理涉及企業(yè)和群眾事務(wù)”，是指黨員干部和公職人員在履行職責(zé)過(guò)程所辦理的涉及企業(yè)和群眾的切身利益的各種事務(wù)。所謂的“刁難企業(yè)和群眾”，是指對(duì)應(yīng)當(dāng)為企業(yè)和群眾辦的事，故意拖延不辦，想方設(shè)法出難題、設(shè)障礙、設(shè)絆子，讓群眾在辦理相關(guān)事務(wù)中門難進(jìn)、臉難看、事難辦，跑斷腿，磨破嘴。所謂的“吃拿卡要”，是指在服務(wù)企業(yè)和群眾過(guò)程中，利用職務(wù)便利向企業(yè)和群眾索取各種好處、強(qiáng)拿硬占。這些行為實(shí)質(zhì)是黨員干部不能正確對(duì)待手中的權(quán)力，是公共權(quán)力異化為管理者“私權(quán)”的表現(xiàn)，把服務(wù)企業(yè)和群眾的義務(wù)當(dāng)作管理群眾的特權(quán)，甚至借機(jī)以權(quán)謀私，其后果是嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象，損害黨群干群關(guān)系，應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)的懲處。

五是其他侵害企業(yè)和群眾利益行為的。這里是指以上所列的侵害企業(yè)和群眾利益之外的其他侵害企業(yè)和群眾利益的行為，是懲處侵害群眾利益行為的兜底性條款。如“新官不理舊事”，言而無(wú)信，重招商輕落地、輕服務(wù)；為民服務(wù)單位和政務(wù)服務(wù)窗口態(tài)度差、辦事效率低，政務(wù)服務(wù)熱線、政府網(wǎng)站、政務(wù)APP運(yùn)行“僵尸化”；等等。

二、認(rèn)定違紀(jì)需要注意的問(wèn)題

執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中，要注意區(qū)分不作為、亂作為影響營(yíng)商環(huán)境等損害群眾利益行為與違法犯罪行為的界限。刑法規(guī)定有受賄罪，根據(jù)有關(guān)司法解釋，對(duì)多次受賄未經(jīng)處理的，累計(jì)計(jì)算受賄數(shù)額。因此，黨員干部在管理服務(wù)活動(dòng)中，多次利用職務(wù)便利索取、收受企業(yè)和群眾財(cái)物的，累計(jì)達(dá)到一定數(shù)額以上，就涉嫌構(gòu)成受賄犯罪，實(shí)踐中應(yīng)注意貫通執(zhí)紀(jì)執(zhí)法。

法條鏈接

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

第一百一十六條有下列行為之一，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分：

（一）對(duì)涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決，庸懶無(wú)為、效率低下，造成不良影響的；

（二）對(duì)符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系的；

（三）對(duì)待群眾態(tài)度惡劣、簡(jiǎn)單粗暴，造成不良影響的；

（四）弄虛作假，欺上瞞下，損害群眾利益的；

（五）有其他不作為、亂作為等損害群眾利益行為的。