【觀察】監(jiān)察建議書的“正確打開方式”

圖為7月17日，江蘇省監(jiān)委向鹽城市大豐區(qū)政府送達監(jiān)察建議書通報會。王冠 攝（資料圖片）

“環(huán)境保護責任不履行、環(huán)境執(zhí)法缺位、失職失責問題嚴重、日常監(jiān)管機制不健全……”7月17日，江蘇省鹽城市大豐區(qū)區(qū)長宋勇從江蘇省紀委常委、省監(jiān)委委員陳志揚手中接過了這份“辣味十足”的監(jiān)察建議書。這也是江蘇省監(jiān)委成立后發(fā)出的首份監(jiān)察建議書。

向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議，是監(jiān)察機關依法履行職責的一個重要方式。實際操作中，監(jiān)察機關如何制發(fā)監(jiān)察建議書，哪些單位收到了建議書，建議書中又寫了哪些內容？記者根據公開報道進行了梳理，看看怎樣才是打開監(jiān)察建議書的“正確姿勢”。

監(jiān)察建議書為哪些問題而開？

監(jiān)察建議書，大都針對日常監(jiān)督和調查中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行法律法規(guī)政策有偏差、日常管理不嚴格不到位、不擔當不作為、不認真履行職責等問題。

監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關根據監(jiān)督、調查結果，可以依法對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議。各地發(fā)出的監(jiān)察建議書，大都針對日常監(jiān)督和調查中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行法律法規(guī)政策有偏差、日常管理不嚴格不到位、不擔當不作為、不認真履行職責等問題。

——針對執(zhí)行法律法規(guī)政策有偏差問題發(fā)出監(jiān)察建議書。今年年初，安徽省紀委監(jiān)委駐省國土資源廳紀檢監(jiān)察組對該省土地征收領域相關案件進行梳理，發(fā)現(xiàn)相關工作存在不少實體及程序性問題。紀檢監(jiān)察組向省國土資源廳發(fā)出《關于采取有效措施，切實解決我省土地征收中依法履職不夠問題的監(jiān)察建議》，要求完善土地征收工作程序規(guī)定，從制度層面進一步規(guī)范土地征收行為。

——針對執(zhí)行規(guī)章制度有偏差問題發(fā)出監(jiān)察建議書。今年年初，上海市紀委監(jiān)委駐市人力資源和社會保障局紀檢監(jiān)察組在調研中發(fā)現(xiàn)，市人社局部分事業(yè)單位存在績效工資超額發(fā)放情況，違反相關制度規(guī)定。據此，紀檢監(jiān)察組向人社局發(fā)出監(jiān)察建議書，要求更正相關做法，并切實擔負起指導管理、監(jiān)督檢查責任。

——針對不擔當不作為問題發(fā)出監(jiān)察建議書。2017年6月，江蘇省淮安市決定由市機關事務管理局牽頭開展異地交流干部違規(guī)領取住房補貼問題專項清理，但直到今年2月該項工作進展依然非常緩慢，存在明顯的不擔當、不作為、慢作為問題?；窗彩斜O(jiān)委依法發(fā)出監(jiān)察建議書，要求市機關事務管理局抓緊落實工作安排，迅速開展相關工作。

——針對不認真履行職責問題發(fā)出監(jiān)察建議書。今年5月，新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)紀委監(jiān)委派出核查組深入5個縣進行核查，發(fā)現(xiàn)扶貧領域存在一系列腐敗和作風問題。針對地區(qū)扶貧辦在履行職責方面存在的突出問題，喀什地區(qū)監(jiān)委向其發(fā)出監(jiān)察建議書，要求其全面認真履行職責，確保扶貧項目規(guī)范運行、扶貧資金顆粒歸倉。

根據中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，監(jiān)察機關遇有下列情形時，可以提出監(jiān)察建議：拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應當予以糾正的；有關單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的；給國家利益、集體利益和公民合法權益造成損害，需要采取補救措施的；錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，應當給予處罰的；需要完善廉政建設制度的；等等。相對于之前行政監(jiān)察建議，監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察建議仍然是個“新鮮事物”，各地仍在積極探索如何更好更規(guī)范用好這個履行職責的有力抓手。

如何制發(fā)監(jiān)察建議書？

可以制發(fā)監(jiān)察建議書的主體是各級監(jiān)察委員會及其派駐或者派出的監(jiān)察機構、監(jiān)察專員。制發(fā)監(jiān)察建議必須依照嚴格的審批程序。

監(jiān)察建議與一般工作建議有質的區(qū)別，它由監(jiān)察法“背書”、以國家強制力為后盾，具備一定法律效力。如此嚴肅的法律文本，在制發(fā)主體、制發(fā)流程、行文內容等方面都有嚴格要求。

監(jiān)察法明確，可以制發(fā)監(jiān)察建議書的主體是各級監(jiān)察委員會及其派駐或者派出的監(jiān)察機構、監(jiān)察專員。如針對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的非參公事業(yè)單位績效工資管理方面的問題，今年年初，上海市紀委監(jiān)委駐市人力資源和社會保障局紀檢監(jiān)察組就向市人社局發(fā)出了監(jiān)察建議書。

對監(jiān)察建議書的制發(fā)程序，各地出臺相關規(guī)定加以規(guī)范。重慶市紀委監(jiān)委明確，制發(fā)監(jiān)察建議必須要嚴格審批程序，應由承辦部門起草文稿，報協(xié)管領導、分管領導、主要負責人審簽后，印發(fā)相關單位，并抄送相關單位主管部門。派駐或派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員提出監(jiān)察建議，應當同時抄報派出機關。對指定管轄案件，由承辦監(jiān)察機關起草監(jiān)察建議，并報請上級監(jiān)察機關同意后，交具有管轄權限的監(jiān)察機關提出。

對于監(jiān)察建議書的格式，各地也進行了規(guī)范。如要寫明被建議單位基本情況，監(jiān)督、調查所認定的事實、證據、法律依據，明確下發(fā)監(jiān)察建議書的原由及提出的具體建議等?！氨O(jiān)察建議的內容要有理有據，切實可行，能夠讓被建議單位充分理解，可以具體操作，契合實際工作?！敝醒朦h校（國家行政學院）教授邱霈恩表示。

為體現(xiàn)監(jiān)察建議的嚴肅性，不少地方還明確，監(jiān)察建議書須明確寫明監(jiān)察建議生效的時間、對監(jiān)察建議異議的提出時限、監(jiān)察機關收到異議的回復時限等。福建省華安縣監(jiān)委針對該縣現(xiàn)代農業(yè)項目推進過程中問題向縣財政局、農業(yè)局發(fā)出的監(jiān)察建議書中，明確要求被建議單位在規(guī)定時限內及時回復整改結果，并明確“對本監(jiān)察建議有異議的，可自收到本監(jiān)察建議書之日起一個月內向本委提出?！?/p>

如何讓監(jiān)督利器發(fā)威？

監(jiān)察建議是向相關單位和人員就其職責范圍內的事項提出的具有一定法律效力的建議。監(jiān)察建議的相對人無正當理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務，否則，就應當承擔相應的法律責任。

紀委監(jiān)委的首要職責是監(jiān)督，監(jiān)察建議書就是放大監(jiān)督功效的一把利器。利器在手，怎么用好是關鍵。

今年年初，上海市浦東新區(qū)紀委監(jiān)委發(fā)現(xiàn)并查處一名醫(yī)院財務人員侵吞公款問題后，向新區(qū)衛(wèi)計委發(fā)出編號為滬浦監(jiān)建（2018）1號的監(jiān)察建議書，要求衛(wèi)計委督促各醫(yī)療衛(wèi)生機構以此案為鑒，舉一反三，規(guī)范和加強財務管理，建立健全財務管理制度和相應的內控機制。

“本來是件涉案金額不大的小案子，但我們堅持‘小題大做’，就是為了推動整改、強化管理，維護整個系統(tǒng)的政治生態(tài)?！必撠煔w口監(jiān)督衛(wèi)計委的新區(qū)紀委監(jiān)委派駐第四紀檢監(jiān)察組負責人宣鶴鳴表示。

“不能只頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須瞄準病根、祛除病灶。”安徽省繁昌縣監(jiān)委相關負責人表示，監(jiān)察建議書要在解決具體問題基礎上，深思一層、深挖一尺，找準風險點，堵塞制度漏洞，用制度管長久。

該縣監(jiān)委在調查中發(fā)現(xiàn)，縣房屋征收與補償管理辦公室工作人員存在履職不到位問題。在對相關責任人進行處理后，縣監(jiān)委經集體研究，決定對縣征收辦提出完善相關登記手續(xù)、對相關責任人員加強教育管理、完善廉政風險防控機制等四條監(jiān)察建議。

為避免建議書“一發(fā)了之”、整改打折扣的問題，云南省曲靖市沾益區(qū)建立監(jiān)察建議問題整改臺賬，列出整改要求、具體責任人及整改時限，通過電話提醒、現(xiàn)場檢查等方式全程督辦。天津市寶坻區(qū)紀委監(jiān)委實行整改通報制度，嚴格要求有關單位在規(guī)定時限內將監(jiān)察建議采納和落實情況通報派駐紀檢監(jiān)察組，同時實行跟蹤督查制度，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)察建議落實過程中存在的問題。（記者 毛翔）

●鏈接

《中華人民共和國監(jiān)察法》

第十一條規(guī)定，監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調查、處置職責，向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。

第十三條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察機構、監(jiān)察專員根據授權，按照管理權限依法對公職人員進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進行調查、處置。

第四十五條規(guī)定，監(jiān)察機關根據監(jiān)督、調查結果，依法對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議。

第六十二條規(guī)定，有關單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機關作出的處理決定，或者無正當理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。