淺談紀(jì)法銜接適用的五個(gè)問題

2016年1月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱新《條例》）第四章專門設(shè)置紀(jì)法銜接條款，最突出、最直觀、最集中體現(xiàn)了黨中央此次修訂黨紀(jì)處分條例堅(jiān)持的紀(jì)法分開、紀(jì)在法前、紀(jì)比法嚴(yán)的指導(dǎo)思想，對(duì)推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署的落實(shí)將起到重要作用。

當(dāng)前，在基層執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中，一些紀(jì)檢干部仍然存在不少困惑，一些人對(duì)于紀(jì)法銜接條款中部分條款如何運(yùn)用存在不同疑問。對(duì)此，各級(jí)紀(jì)檢干部確須認(rèn)真研究并準(zhǔn)確理解。

問題一：黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法分則規(guī)定的行為，如何判斷涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)？

紀(jì)檢機(jī)關(guān)在認(rèn)定行為人是否存在新《條例》中第二十七條規(guī)定的貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定涉嫌犯罪行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以《中華人民共和國刑法》、全國人大常委會(huì)的法律解釋、最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋及司法解釋性文件為依據(jù)，并可參考最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的指導(dǎo)性案例。比如，最高人民法院、最高人民檢察院2016年4月18日發(fā)布的《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》、2012年12月7日發(fā)布的《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》、2008年11月20日發(fā)布的《關(guān)于辦理商業(yè)賄賂刑事案件適用法律若干問題的意見》、2007年7月8日發(fā)布的《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》等；如果是涉及一般刑事犯罪的，則應(yīng)以《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》為準(zhǔn)。

黨章第三十八條第一款規(guī)定，黨組織對(duì)違犯黨的紀(jì)律的黨員，應(yīng)當(dāng)本著懲前毖后、治病救人的精神，按照錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以批評(píng)教育直至紀(jì)律處分；第二款規(guī)定，嚴(yán)重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍。那么如何判斷黨章第三十八條第二款中的“嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)？就執(zhí)紀(jì)審查而言，審查對(duì)象的違紀(jì)行為是否主觀故意以及該行為造成的后果應(yīng)作為判斷的重點(diǎn)。而是否移交司法追究刑事責(zé)任，則應(yīng)綜合考慮下列因素：審查對(duì)象的一貫表現(xiàn);是否主動(dòng)交代問題；配合組織審查的態(tài)度；違紀(jì)行為造成的損害程度、影響大??；在共同違紀(jì)中的地位、作用；有無主動(dòng)挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效組織危害結(jié)果發(fā)生；是否主動(dòng)上交違紀(jì)所得；是否檢舉他人經(jīng)查證屬實(shí)的問題，有無其他立功表現(xiàn)；是否屬于在紀(jì)律集中整飭過程中不收斂、不收手的；是否屬于強(qiáng)迫、唆使、欺騙、引誘他人違紀(jì)的；是否屬于再度違紀(jì)等。

問題二：如何認(rèn)定新條例第二十九條規(guī)定的違法行為？

法律有廣義與狹義之分。狹義上法律僅指全國人大及其常委會(huì)制定的法律，其基本表現(xiàn)形式為憲法、法律（基本法律和一般法律）；廣義的法律，不僅包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律，還包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章（部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）、特別行政區(qū)法、國際條約等。新條例第二十九條規(guī)定的違“法”行為，這里的“法”應(yīng)屬于廣義的法。

值得研究的是，如果黨員干部違反某些規(guī)范性文件，如何認(rèn)定？比如村干部違反財(cái)政部《基層會(huì)計(jì)管理指導(dǎo)意見》，收入不入賬并坐支，違反會(huì)計(jì)管理規(guī)定，是否屬于新條例第二十九條規(guī)定的其他違法行為？筆者認(rèn)為，新條例第三十四條第三款將“黨員違反企事業(yè)單位或者其他社會(huì)組織的規(guī)章制度”單獨(dú)規(guī)定，與新條例第二十九條并列，說明“黨員違反企事業(yè)單位或者其他社會(huì)組織的規(guī)章制度”不屬于違反法律法規(guī)的行為。換言之，不能將黨員違反某些規(guī)范性文件的行為簡單認(rèn)定為有違法行為。

是否只要有違法行為，就一定給予其黨紀(jì)處分？比如黨員開車不系安全帶、違章停車、逆行等交通違法行為，根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，這些行為均屬于違法行為，實(shí)踐中這些違法行為必須給予黨紀(jì)處分嗎？筆者認(rèn)為，雖然黨員有模范遵紀(jì)守法的義務(wù)，但不能簡單地認(rèn)定黨員有輕微交通違法行為就影響黨的形象。如果對(duì)黨員的所有輕微交通違法行為均給予紀(jì)律處分，可能受處分的黨員將會(huì)呈幾何級(jí)倍增，社會(huì)效果反而不一定很好，在行為輕微造成影響不大的前提下，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門給予其相應(yīng)的行政處罰。

當(dāng)然，有些輕微違法行為，雖然性質(zhì)不很嚴(yán)重，但影響黨的形象，也需要給予其黨紀(jì)處分。比如，黨員酒駕、無證駕駛、套用機(jī)動(dòng)車號(hào)牌、超速50%及以上等違法行為。再比如，黨員有民事違法行為，可能也會(huì)被給予黨紀(jì)處分。比如，借貸公款，有能力償還卻欠債不還造成不良影響，可以給予其黨紀(jì)處分；黨員有能力履行民事生效判決，卻拒不履行，也要視情節(jié)給予其黨紀(jì)處分。

問題三：紀(jì)法銜接，僅僅是對(duì)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要求？

紀(jì)法銜接，不僅僅是對(duì)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要求，幾乎對(duì)所有的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位都適用。比如，食品藥品監(jiān)督部門在執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)黨員有生產(chǎn)假冒偽劣食品行為，基層住建部門、城市管理綜合執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)黨員有違章建筑行為等，影響黨的形象，均需要給予其一定的黨紀(jì)處分，這就需要有關(guān)單位將其發(fā)現(xiàn)的違法行為及時(shí)通報(bào)有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。2015年1月30日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》的通知，要求紀(jì)檢監(jiān)察、審判、檢察、公安等機(jī)關(guān)在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪案件中要加強(qiáng)協(xié)作配合。

2016年11月實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條第二款規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法立案查處涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)干部案件，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)黨委、紀(jì)委通報(bào)。根據(jù)紀(jì)在法前的要求，只要執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法立案查處涉及黨員干部案件，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)黨委、紀(jì)委通報(bào)，不局限于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法案件。

問題四：黨員領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)，挪用巨額公款，涉嫌犯罪，如何適用新條例？

實(shí)踐中，有黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反“三重一大”議事規(guī)則，挪用巨額公款，涉嫌犯罪，如何評(píng)價(jià)其行為：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)直接適用新條例第二十七條之規(guī)定；另有觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人決定使用大額資金，屬于違反組織紀(jì)律的行為，應(yīng)適用新條例第六十三條之規(guī)定。筆者認(rèn)為，挪用巨額公款涉嫌犯罪，既符合新條例第二十七條之規(guī)定，也屬于新條例第六十三條規(guī)定的“違反民主集中制原則”，這是因?yàn)闉楸ＷC決策的科學(xué)性，“凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定”。如果挪用公款數(shù)額不符合巨大的標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)用公款在領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)范圍內(nèi)，不需要集體研究決定，則只能適用新條例第二十七條。

問題五：違反社會(huì)公德、家庭美德的行為，是否只能界定為違反生活紀(jì)律？能否界定為違法？

有些違反社會(huì)公德、家庭美德的行為，不僅違反生活紀(jì)律，還可能構(gòu)成違法，比如，在公共場(chǎng)所有不當(dāng)行為，尋釁滋事，無辜?xì)蛩嘶蛘叻恋K公務(wù)，擾亂社會(huì)秩序，即違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》；遺棄、虐待老人，情節(jié)惡劣的，不僅違反生活紀(jì)律，也可能觸犯刑法。這些行為，如何適用新條例？筆者認(rèn)為，新條例第二十四條第一款所規(guī)定的法條競(jìng)合，不能僅局限于新《條例》分則條文的競(jìng)合，也存在分則條文與總則條文之間的競(jìng)合，原則上適用處分較重的條規(guī)。比如，賣淫嫖娼行為違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》，同時(shí)也違反社會(huì)主義道德（新條例第一百二十九條規(guī)定的社會(huì)公德），此種情形，也屬于法條競(jìng)合，根據(jù)新條例第二十四條第一款的規(guī)定，應(yīng)按照處分較重的條款定性處理，適用新條例第二十九條第一款規(guī)定。（作者：劉飛 系河南省駐馬店市紀(jì)委案件審理室）