南開大學(xué)教授：修憲為國家監(jiān)察制度改革提供根本法律依據(jù)

3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議高票通過了憲法修正案。憲法修正案中涉及監(jiān)察委員會的文字占比較高，說明有關(guān)國家監(jiān)察委員會的內(nèi)容是修憲的重要內(nèi)容。梳理有關(guān)監(jiān)察委員會的內(nèi)容，主要涉及監(jiān)察委員會的性質(zhì)、產(chǎn)生、組成、地位，工作原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系等內(nèi)容。具體可以歸納為以下幾個方面：

一是關(guān)于監(jiān)察委員會的性質(zhì)和產(chǎn)生。中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。這從憲法上規(guī)定了監(jiān)察委員會的性質(zhì)，為后續(xù)《監(jiān)察法》的制定指明了基本方向。監(jiān)察機(jī)關(guān)同國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一樣，都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這表明，憲法修正案把監(jiān)察機(jī)關(guān)置于人民代表大會之下，并形成人民代表大會制度下的“一府、一委、兩院”的新格局，進(jìn)一步強(qiáng)化了人民代表大會制度，也明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中的憲法地位。

二是關(guān)于監(jiān)察委員會的組成和組成人員的產(chǎn)生方式。監(jiān)察委員會由主任、副主任和委員組成。全國人民代表大會和縣以上地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生同級監(jiān)察委員會主任，并有權(quán)罷免由其選舉產(chǎn)生的監(jiān)察委員會主任；由主任提請人大常委會任免監(jiān)察委員會副主任和委員。這從憲法上把監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)組成人員置于人大及其常委會的監(jiān)督之下。

三是關(guān)于監(jiān)察委員會主任的任期。監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。規(guī)定國家監(jiān)察委員會主任，與國務(wù)院總理和最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長一樣，連續(xù)任職不得超過兩屆。采取了與人民代表大會制度下的各機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)的做法。

四是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。中華人民共和國國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作。這實際上明確了監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部實行領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系體制，這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制有利于提高監(jiān)察工作的效率，有利于形成強(qiáng)有力的反腐敗機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)體系。

五是關(guān)于監(jiān)察委員會的工作原則。監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。這是依法保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使職權(quán)的憲法原則。同時，黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作，是憲法根本制度安排。

六是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。國家監(jiān)察委員會對全國人大及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)；地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)。這從憲法上明確了人大對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系，并進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的隸屬關(guān)系。憲法修正案還規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。明確對人大和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)處在受監(jiān)督的地位；來自審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的配合與制約，可使監(jiān)察機(jī)關(guān)在法定約束下開展工作。

監(jiān)察制度改革，涉及監(jiān)察主體的設(shè)置和監(jiān)察職權(quán)的配置，涉及監(jiān)察體制和機(jī)制，涉及監(jiān)察行為及程序，還涉及對監(jiān)察主體及其行為的監(jiān)督和制約等重大問題。憲法修正案對監(jiān)察制度改革的上述問題，都作出了基本規(guī)定，為中國特色的監(jiān)察制度搭起了基本框架，提供了憲法依據(jù)，也為制定《監(jiān)察法》并進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定監(jiān)察體制機(jī)制，提供了憲法支持。修憲為建立強(qiáng)有力的監(jiān)察制度奠定了基本法基礎(chǔ)，為進(jìn)一步的實踐和探索注入了信心、活力和空間。

（作者系南開大學(xué)法學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師付士成）