【觀察】監(jiān)察建議書的“正確打開方式”

圖為7月17日，江蘇省監(jiān)委向鹽城市大豐區(qū)政府送達(dá)監(jiān)察建議書通報(bào)會(huì)。王冠 攝（資料圖片）

“環(huán)境保護(hù)責(zé)任不履行、環(huán)境執(zhí)法缺位、失職失責(zé)問題嚴(yán)重、日常監(jiān)管機(jī)制不健全……”7月17日，江蘇省鹽城市大豐區(qū)區(qū)長宋勇從江蘇省紀(jì)委常委、省監(jiān)委委員陳志揚(yáng)手中接過了這份“辣味十足”的監(jiān)察建議書。這也是江蘇省監(jiān)委成立后發(fā)出的首份監(jiān)察建議書。

向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議，是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的一個(gè)重要方式。實(shí)際操作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何制發(fā)監(jiān)察建議書，哪些單位收到了建議書，建議書中又寫了哪些內(nèi)容？記者根據(jù)公開報(bào)道進(jìn)行了梳理，看看怎樣才是打開監(jiān)察建議書的“正確姿勢(shì)”。

監(jiān)察建議書為哪些問題而開？

監(jiān)察建議書，大都針對(duì)日常監(jiān)督和調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行法律法規(guī)政策有偏差、日常管理不嚴(yán)格不到位、不擔(dān)當(dāng)不作為、不認(rèn)真履行職責(zé)等問題。

監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，可以依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。各地發(fā)出的監(jiān)察建議書，大都針對(duì)日常監(jiān)督和調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行法律法規(guī)政策有偏差、日常管理不嚴(yán)格不到位、不擔(dān)當(dāng)不作為、不認(rèn)真履行職責(zé)等問題。

——針對(duì)執(zhí)行法律法規(guī)政策有偏差問題發(fā)出監(jiān)察建議書。今年年初，安徽省紀(jì)委監(jiān)委駐省國土資源廳紀(jì)檢監(jiān)察組對(duì)該省土地征收領(lǐng)域相關(guān)案件進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)相關(guān)工作存在不少實(shí)體及程序性問題。紀(jì)檢監(jiān)察組向省國土資源廳發(fā)出《關(guān)于采取有效措施，切實(shí)解決我省土地征收中依法履職不夠問題的監(jiān)察建議》，要求完善土地征收工作程序規(guī)定，從制度層面進(jìn)一步規(guī)范土地征收行為。

——針對(duì)執(zhí)行規(guī)章制度有偏差問題發(fā)出監(jiān)察建議書。今年年初，上海市紀(jì)委監(jiān)委駐市人力資源和社會(huì)保障局紀(jì)檢監(jiān)察組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市人社局部分事業(yè)單位存在績(jī)效工資超額發(fā)放情況，違反相關(guān)制度規(guī)定。據(jù)此，紀(jì)檢監(jiān)察組向人社局發(fā)出監(jiān)察建議書，要求更正相關(guān)做法，并切實(shí)擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)管理、監(jiān)督檢查責(zé)任。

——針對(duì)不擔(dān)當(dāng)不作為問題發(fā)出監(jiān)察建議書。2017年6月，江蘇省淮安市決定由市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局牽頭開展異地交流干部違規(guī)領(lǐng)取住房補(bǔ)貼問題專項(xiàng)清理，但直到今年2月該項(xiàng)工作進(jìn)展依然非常緩慢，存在明顯的不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為問題?；窗彩斜O(jiān)委依法發(fā)出監(jiān)察建議書，要求市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局抓緊落實(shí)工作安排，迅速開展相關(guān)工作。

——針對(duì)不認(rèn)真履行職責(zé)問題發(fā)出監(jiān)察建議書。今年5月，新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)紀(jì)委監(jiān)委派出核查組深入5個(gè)縣進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)扶貧領(lǐng)域存在一系列腐敗和作風(fēng)問題。針對(duì)地區(qū)扶貧辦在履行職責(zé)方面存在的突出問題，喀什地區(qū)監(jiān)委向其發(fā)出監(jiān)察建議書，要求其全面認(rèn)真履行職責(zé)，確保扶貧項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行、扶貧資金顆粒歸倉。

根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，監(jiān)察機(jī)關(guān)遇有下列情形時(shí)，可以提出監(jiān)察建議：拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的；需要完善廉政建設(shè)制度的；等等。相對(duì)于之前行政監(jiān)察建議，監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察建議仍然是個(gè)“新鮮事物”，各地仍在積極探索如何更好更規(guī)范用好這個(gè)履行職責(zé)的有力抓手。

如何制發(fā)監(jiān)察建議書？

可以制發(fā)監(jiān)察建議書的主體是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)及其派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。制發(fā)監(jiān)察建議必須依照嚴(yán)格的審批程序。

監(jiān)察建議與一般工作建議有質(zhì)的區(qū)別，它由監(jiān)察法“背書”、以國家強(qiáng)制力為后盾，具備一定法律效力。如此嚴(yán)肅的法律文本，在制發(fā)主體、制發(fā)流程、行文內(nèi)容等方面都有嚴(yán)格要求。

監(jiān)察法明確，可以制發(fā)監(jiān)察建議書的主體是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)及其派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。如針對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的非參公事業(yè)單位績(jī)效工資管理方面的問題，今年年初，上海市紀(jì)委監(jiān)委駐市人力資源和社會(huì)保障局紀(jì)檢監(jiān)察組就向市人社局發(fā)出了監(jiān)察建議書。

對(duì)監(jiān)察建議書的制發(fā)程序，各地出臺(tái)相關(guān)規(guī)定加以規(guī)范。重慶市紀(jì)委監(jiān)委明確，制發(fā)監(jiān)察建議必須要嚴(yán)格審批程序，應(yīng)由承辦部門起草文稿，報(bào)協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要負(fù)責(zé)人審簽后，印發(fā)相關(guān)單位，并抄送相關(guān)單位主管部門。派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員提出監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)同時(shí)抄報(bào)派出機(jī)關(guān)。對(duì)指定管轄案件，由承辦監(jiān)察機(jī)關(guān)起草監(jiān)察建議，并報(bào)請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意后，交具有管轄權(quán)限的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出。

對(duì)于監(jiān)察建議書的格式，各地也進(jìn)行了規(guī)范。如要寫明被建議單位基本情況，監(jiān)督、調(diào)查所認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)、法律依據(jù)，明確下發(fā)監(jiān)察建議書的原由及提出的具體建議等?！氨O(jiān)察建議的內(nèi)容要有理有據(jù)，切實(shí)可行，能夠讓被建議單位充分理解，可以具體操作，契合實(shí)際工作?！敝醒朦h校（國家行政學(xué)院）教授邱霈恩表示。

為體現(xiàn)監(jiān)察建議的嚴(yán)肅性，不少地方還明確，監(jiān)察建議書須明確寫明監(jiān)察建議生效的時(shí)間、對(duì)監(jiān)察建議異議的提出時(shí)限、監(jiān)察機(jī)關(guān)收到異議的回復(fù)時(shí)限等。福建省華安縣監(jiān)委針對(duì)該縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中問題向縣財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局發(fā)出的監(jiān)察建議書中，明確要求被建議單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)及時(shí)回復(fù)整改結(jié)果，并明確“對(duì)本監(jiān)察建議有異議的，可自收到本監(jiān)察建議書之日起一個(gè)月內(nèi)向本委提出?！?/p>

如何讓監(jiān)督利器發(fā)威？

監(jiān)察建議是向相關(guān)單位和人員就其職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)提出的具有一定法律效力的建議。監(jiān)察建議的相對(duì)人無正當(dāng)理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù)，否則，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

紀(jì)委監(jiān)委的首要職責(zé)是監(jiān)督，監(jiān)察建議書就是放大監(jiān)督功效的一把利器。利器在手，怎么用好是關(guān)鍵。

今年年初，上海市浦東新區(qū)紀(jì)委監(jiān)委發(fā)現(xiàn)并查處一名醫(yī)院財(cái)務(wù)人員侵吞公款問題后，向新區(qū)衛(wèi)計(jì)委發(fā)出編號(hào)為滬浦監(jiān)建（2018）1號(hào)的監(jiān)察建議書，要求衛(wèi)計(jì)委督促各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以此案為鑒，舉一反三，規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，建立健全財(cái)務(wù)管理制度和相應(yīng)的內(nèi)控機(jī)制。

“本來是件涉案金額不大的小案子，但我們堅(jiān)持‘小題大做’，就是為了推動(dòng)整改、強(qiáng)化管理，維護(hù)整個(gè)系統(tǒng)的政治生態(tài)。”負(fù)責(zé)歸口監(jiān)督衛(wèi)計(jì)委的新區(qū)紀(jì)委監(jiān)委派駐第四紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)責(zé)人宣鶴鳴表示。

“不能只頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須瞄準(zhǔn)病根、祛除病灶?！卑不帐》辈h監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，監(jiān)察建議書要在解決具體問題基礎(chǔ)上，深思一層、深挖一尺，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，堵塞制度漏洞，用制度管長久。

該縣監(jiān)委在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，縣房屋征收與補(bǔ)償管理辦公室工作人員存在履職不到位問題。在對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理后，縣監(jiān)委經(jīng)集體研究，決定對(duì)縣征收辦提出完善相關(guān)登記手續(xù)、對(duì)相關(guān)責(zé)任人員加強(qiáng)教育管理、完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等四條監(jiān)察建議。

為避免建議書“一發(fā)了之”、整改打折扣的問題，云南省曲靖市沾益區(qū)建立監(jiān)察建議問題整改臺(tái)賬，列出整改要求、具體責(zé)任人及整改時(shí)限，通過電話提醒、現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式全程督辦。天津市寶坻區(qū)紀(jì)委監(jiān)委實(shí)行整改通報(bào)制度，嚴(yán)格要求有關(guān)單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將監(jiān)察建議采納和落實(shí)情況通報(bào)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，同時(shí)實(shí)行跟蹤督查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察建議落實(shí)過程中存在的問題。（記者 毛翔）

●鏈接

《中華人民共和國監(jiān)察法》

第十一條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。

第十三條規(guī)定，派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置。

第四十五條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。

第六十二條規(guī)定，有關(guān)單位拒不執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處理決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的，由其主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)單位給予通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。