“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上意見征求：規(guī)劃好下一個五年

改革開放后第一個五年計劃——“六五”計劃首次把“三北防護林”寫入國家發(fā)展藍圖。40多年來，三北工程累計完成造林3014萬公頃。“十四五”期間，三北工程將深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，鞏固和發(fā)展祖國北疆綠色生態(tài)屏障。塞罕壩林場是三北防護林環(huán)京津區(qū)段主要組成部分，森林覆蓋率達80.74%。圖為塞罕壩美景。新華社發(fā)（王龍 攝）

為貫徹落實習近平總書記重要指示精神，“十四五”規(guī)劃編制工作自8月16日起開展網(wǎng)上意見征求。人民日報、新華社、中央廣播電視總臺所屬官網(wǎng)、新聞客戶端以及“學習強國”學習平臺開設“十四五”規(guī)劃建言專欄，廣大網(wǎng)民可進入相關頁面建言獻策。網(wǎng)上意見征求活動為期兩周，有關意見建議將匯總整理后提供給中央決策參考。

近日，習近平總書記對“十四五”規(guī)劃編制工作作出重要指示強調(diào)，五年規(guī)劃編制涉及經(jīng)濟和社會發(fā)展方方面面，同人民群眾生產(chǎn)生活息息相關，要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻策，切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗充分吸收到“十四五”規(guī)劃編制中來，齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好。

五年規(guī)劃，全稱為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”，是中國國民經(jīng)濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向。它是如何制定的，又會對現(xiàn)實生活產(chǎn)生怎樣的影響？為什么在新一輪五年規(guī)劃編制中尤為強調(diào)開門問策、集思廣益？

每個五年規(guī)劃都是在分階段落實國家總體發(fā)展戰(zhàn)略

不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。大到國家，小到個人，有了目標就有了前行的方向。

1953年元旦，《人民日報》社論《迎接一九五三年的偉大任務》公布了一則重磅消息，我國開始執(zhí)行國家建設的第一個五年計劃?！耙晃濉庇媱澋闹攸c是集中力量加強工業(yè)建設，尤其是重工業(yè)。

“現(xiàn)在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造。”毛澤東的這番話，真實地反映了當時的發(fā)展狀況，道出了黨和國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)背后的戰(zhàn)略考量。

中國的政策體系中，黨代會報告是中國共產(chǎn)黨最重要的公共政策，而五年規(guī)劃則是中國政府最重要的公共政策。我國已連續(xù)編制實施了十三個五年計劃或規(guī)劃，對推動國家發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

“一五”計劃的實施，為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎；“三五”至“五五”計劃的實施，為建立比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系做出巨大貢獻；“七五”計劃后，我國基本上解決了溫飽問題；“九五”期末，人民生活總體達到小康，進入世界銀行劃分的下中等收入國家行列；“十一五”時期，我國實現(xiàn)了從下中等收入國家行列到上中等收入國家行列的跨越。今年是“十三五”規(guī)劃收官之年，我國將全面建成小康社會，并為開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程奠定扎實基礎。

“展望未來，到2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，需要通過三個五年規(guī)劃來實現(xiàn)，再往后到2050年要建成社會主義現(xiàn)代化強國，也需要通過三個五年規(guī)劃來實現(xiàn)?！鼻迦A大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長楊永恒教授告訴記者：“從歷史脈絡來看不難發(fā)現(xiàn)，五年規(guī)劃是國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的階段性部署和安排，每個五年規(guī)劃都是在分階段落實國家總體發(fā)展戰(zhàn)略?！?/p>

以人民為中心是縱貫其間的不變主線

回顧已經(jīng)實施的十三個五年規(guī)劃，縱貫其間的有一條不變的主線——人民至上。無論是哪一階段的任務，說到底都是為了增進人民福祉，以人民為中心。

一任接著一任干，一張藍圖繪到底。正是基于此，我國的五年規(guī)劃呈現(xiàn)出一大鮮明特色，即“不折騰”，確保了國家發(fā)展政策的穩(wěn)定性和連貫性。

成效有目共睹。HDI（Human Development Index，即人類發(fā)展指數(shù)）是聯(lián)合國推出的旗艦指數(shù)。楊永恒告訴記者：“在改革開放之初的1978年，我國HDI指數(shù)大概為0.41，2018年則升至0.758。我國也是聯(lián)合國推出HDI指數(shù)以來，全球唯一從低人類發(fā)展水平跨越到高人類發(fā)展水平的國家。”成績來之不易，正因為有這些圍繞人的需求展開的若干個五年規(guī)劃，才促使我國在人類發(fā)展的方方面面取得長足進步。

不僅如此。數(shù)據(jù)顯示，改革開放40多年來，中國共有7.4億人擺脫貧困，約占全球減貧人口的70%以上。換句話說，中國以世界人口五分之一的體量，為全球減貧事業(yè)做出了70%的貢獻，這是史無前例的發(fā)展奇跡。“我國的減貧經(jīng)驗也為廣大發(fā)展中國家擺脫貧困、推動發(fā)展、走向現(xiàn)代化提供了全新的路徑選擇，貢獻了中國方案與中國智慧，其中一個重要‘秘訣’就是五年規(guī)劃。五年規(guī)劃在凝聚發(fā)展共識、引領發(fā)展方向、配置公共資源、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標等方面發(fā)揮著不可替代的作用，有利于保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，進而促進我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、推動社會全面進步?！睏钣篮阏J為。

對比一些欠發(fā)達國家，因戰(zhàn)亂、政變、政黨更替等問題造成內(nèi)耗嚴重，比如政黨間不斷在發(fā)展戰(zhàn)略上“拉鋸”，達不成社會廣泛共識，必然就會導致發(fā)展緩慢，嚴重影響人民生活質(zhì)量提升。

反觀我國，從解決溫飽問題到總體小康，再到全面建成小康社會，這些都是從人民群眾的現(xiàn)實需求出發(fā)制定的一系列總體目標。為了實現(xiàn)總體目標，五年規(guī)劃還根據(jù)不同發(fā)展階段提出了有針對性的發(fā)展理念，比如改革開放之初面臨經(jīng)濟發(fā)展水平落后的問題，就明確把經(jīng)濟發(fā)展放在優(yōu)先地位，強調(diào)“發(fā)展是硬道理”；經(jīng)濟發(fā)展取得一定成效后，重點要解決社會進步與群眾期望之間的差距，規(guī)劃提出了“以人為本”，著力推動社會發(fā)展，提升人民福祉；針對日益嚴峻的環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題，規(guī)劃又提出了綠色發(fā)展理念，要求加強生態(tài)文明建設，致力于推進可持續(xù)發(fā)展。

每一個五年規(guī)劃提出的理念或指導思想，實際上也引領了社會發(fā)展方向，營造了全社會的共識。

中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式

曾有一位西方政要對我國的五年規(guī)劃羨慕不已，他說，每隔五年能思考一下國家未來的發(fā)展路徑，既有延續(xù)性也有前瞻性，放在自己的國家簡直難以想象，畢竟任期屆滿后，誰來接手還未可知，又怎么去考慮五年后、十年后的事呢？

那么，我們的五年規(guī)劃究竟是怎么編制的？曾參與規(guī)劃編制的專家告訴記者，一般來說，大致分為以下步驟：中期評估、前期調(diào)研、形成基本思路、起草中央《建議》、通過中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見、審批與發(fā)布《綱要》。

從時間線看，前一個五年計劃實施過半時開始編制，到通過的前一年2月份開始起草中央關于制定新一輪規(guī)劃的《建議》，10月份左右通過建議，到新的計劃期第一年3月份通過計劃。

以正在進行中的“十四五”規(guī)劃編制工作為例，2018年“十三五”規(guī)劃中期評估時就已啟動。在中期評估發(fā)現(xiàn)的一些主要問題基礎上，列出一些重大研究課題交由社會專業(yè)機構研究。得出研究成果后，2019年由國家發(fā)改委起草規(guī)劃基本思路，上報國務院。今年初，中央成立十九屆五中全會報告起草組，通常由中央財經(jīng)辦和中央政策研究室來起草《建議》。中央《建議》起草過程中，要在消化規(guī)劃基本思路基礎上，再提出一些重大課題委托給各部門及一些專門機構研究，進而提出中央《建議》，也就是7月30日中央政治局會議的議程之一，研究關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議。《建議》會在今年10月召開的十九屆五中全會上討論。通過后，國務院據(jù)此起草五年規(guī)劃《綱要》，在明年3月經(jīng)由全國人大四次會議表決通過，就會成為未來五年我國發(fā)展最權威的綱領性文件。

“這也是黨的執(zhí)政思想轉化為國家意志的一個過程。我們的國家體制決定了黨的執(zhí)政是長期穩(wěn)定的，這也是我們這么多年穩(wěn)定發(fā)展的一個重要秘訣。正因于此，才能確保執(zhí)政理念的連續(xù)穩(wěn)定，這才有了規(guī)劃的不斷落實。”楊永恒說。

值得注意的是，五年規(guī)劃逢一、逢六出臺，而中共中央委員會和國務院逢二、逢七換屆，這使得五年計劃成為上下屆中央委員會和上下屆國務院之間保持政策連續(xù)性的一種有效機制安排。

堅持頂層設計和問計于民相統(tǒng)一

制定重大政策前聽取各方建議，是黨和國家決策的一項優(yōu)良傳統(tǒng)。編制五年規(guī)劃，不僅向政府外部人士廣泛征求意見，還注重向專家和研究機構借智。

“七五”開始了大范圍的征求意見，包括地方、部門、民主黨派、無黨派人士等有關主體的意見，專家學者通過參加座談會、提交建議等方式提供決策咨詢?！鞍宋濉本鸵研纬晌袑＜疫M行研究的機制，如能源問題委托能源研究所研究，體制問題委托國家體改委研究。“九五”以后形成了委托專家進行前期研究的機制，到了“十一五”，前期課題開始向全社會公開招標，專家咨詢委員會成為專門的政策咨詢與政策論證機構……

數(shù)字或可佐證一二?！笆濉庇媱澥状瓮ㄟ^群眾征文方式征集意見建議，共收到社會各界來信、電子郵件1.7萬余份?！笆晃濉币?guī)劃編制期間，國家發(fā)改委通過多種渠道公開征集意見，5000多人提出了數(shù)萬條意見建議?！笆濉币?guī)劃編制期間，除了國家發(fā)改委外，還委托工商聯(lián)、婦聯(lián)等黨群機構開展建言獻策活動，共收到各類建議64709件。

每一條意見建議，都是公眾對美好生活的一份向往。開門問策、集思廣益有重要意義，一是將了解老百姓的真實需求作為規(guī)劃編制的“輸入”過程，二是請老百姓就一些設想的可行性作出評判并提出建議，三是把頂層設計與問計于民結合起來，以此來判斷規(guī)劃編制質(zhì)量。在研究人員看來，“我們既要有自上而下的過程，也要有自下而上的過程，要把它結合起來，讓黨和國家的構想和老百姓的實際需求碰撞結合，就能形成有益的想法。”

統(tǒng)一思想，凝聚共識，形成共同目標

如果用一句話來概括五年規(guī)劃編制工作的核心理念，那就是“統(tǒng)一思想，凝聚共識，形成共同目標”。在專家口中，被稱之為“政治動員”。

怎樣理解規(guī)劃編制中的“政治動員”？就是要讓不同的群體參與到規(guī)劃中來，從而達成共識。

事實上，不僅是社會大眾，即使是黨和政府內(nèi)部也需要經(jīng)由政治動員達成共識。比如國家發(fā)改委起草規(guī)劃基本思路，就會向各部委、地方政府征集建議，這個過程“就是各部委在表達自己的想法，各地在提出自己的訴求”。國家發(fā)改委再去消化、吸收、平衡，找出最大限度地滿足公共需求的方案。

規(guī)劃也有藝術性，就是兼顧各方利益的藝術。中國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)發(fā)展程度不同，各地需求也有差異?！俺青l(xiāng)之間需求不一樣，東部西部需求不一樣，高收入人群和低收入人群的需求也不一樣，受教育程度高的跟受教育程度低的需求還是不一樣……”楊永恒表示，這是我們面臨的國情現(xiàn)實，規(guī)劃編制所要做的就是站在各方利益的基礎上，形成絕大部分人都可以接受的公共利益。

這個過程需要公眾的參與。公眾參與進來，有所了解，即使自己的利益當下沒有得到充分滿足，也能夠理解背后的原因，從而選擇支持規(guī)劃。從這個角度來看，統(tǒng)一思想，凝聚共識，形成共同目標規(guī)劃是一個不間斷的過程?！爸挥羞^程好了，規(guī)劃質(zhì)量才有保證。”

歷史經(jīng)驗證明，堅持編制五年規(guī)劃，確保了宏觀層面上的政策連續(xù)性，有助于我國的長期穩(wěn)定發(fā)展，是中國道路中國模式的集中體現(xiàn)之一，也表明我國作為一個負責任大國的守諾重踐。與此同時，這也是在向廣大市場主體釋放信號，讓企業(yè)了解國家期待社會發(fā)展成什么樣子，從而引導企業(yè)圍繞規(guī)劃開展布局。

中國橋，中國路，中國高鐵，中國港口……這一個個帶有中國標記的基礎設施，在一個又一個五年規(guī)劃的接力中變成現(xiàn)實。五年規(guī)劃是解釋中國發(fā)展奇跡的一個重要視角，也是中國重要的制度優(yōu)勢和發(fā)展經(jīng)驗。

“十四五”規(guī)劃是全面建成小康社會后的第一個五年規(guī)劃，也是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃。

灑下陽光雨露，讓樹木茁壯生長——這就是規(guī)劃的意義。（管筱璞）